В Украине на широкое общественное обсуждение вынесен проект закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», разработанный Государственным агентством земельных ресурсов Украины.
Специалисты отмечают, что это уже вторая попытка подвести законодательную основу под формирование земельного рынка. Первая оказалась неудачной: Верховная Рада в прошлом году так и не смогла принять закон «О рынке земель». И теперь авторы такого важного законодательного акта попробовали обойти прошлые ошибки. Новый законопроект, по их мнению, включает положения, призванные надежно защитить интересы собственников и пользователей земельных участков, обеспечить устойчивое землепользование, рациональное и эффективное использование угодий, сделать невозможными спекулятивные операции и монополизацию земель сельскохозяйственного назначения.
Но достаточно ли таких подходов, чтобы достичь общественного согласия для формирования в стране прозрачного земельного рынка? Какие «подводные камни» могут помешать дальнейшей реализации закона, а значит, и его поддержке со стороны законодателей?
О сильных сторонах и недостатках законопроекта «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» говорим с главным юридическим советником Проекта USAID «АгроИнвест» Павлом КУЛИНИЧЕМ.
— Павел Федотович, кто, в соответствии с этим законопроектом, будет основным игроком на рынке земли?
— Если законопроект будет принят без изменений, то основным игроком на рынке земли будет государство в лице соответствующих органов власти. В первую очередь, это Государственное агентство земельных ресурсов Украины и Государственный земельный банк. Эти игроки будут определять весь формат земельного рынка.
— Почему такая большая роль отводится Государственному земельному банку?
— Сначала идея создания Государственного земельного банка возникла как предложение ряда политиков. Возникла, как говорится, на плодородной почве.
Дело в том, что система государственного регулирования земельных отношений в процессе проведения земельной реформы оказалась не особо эффективной. Основной акцент был сделан на приватизацию земель, раздел земель на земельные участки, предоставление права частной собственности на земельные участки сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Но проблема значительно более широка. Есть еще общесоциальные, общеэкономические приоритеты общества, которые не были учтены. Поэтому Государственный земельный банк предлагается как формирование, которое должно эти интересы обеспечить путем регулирования рынка земель и стимулирования его развития в определенном направлении. В частности, Государственный земельный банк должен позаботиться о консолидации земельных участков сельскохозяйственного назначения (тех трех-четырех гектаров, которые крестьяне получили в процессе паевания) и о формировании более экономически жизнеспособных землевладений сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Кроме того, Государственный земельный банк должен найти механизм влияния на развитие системы сельскохозяйственных товаропроизводителей. Нынешняя система, мягко говоря, не является оптимальной. Сегодня в ней доминируют агрохолдинги. Этот тип сельскохозяйственных товаропроизводителей сегодня динамично развивается. Агрохолдинги доминируют на рынке как производители и экспортеры сельскохозяйственной продукции. Они имеют доступ к дешевым зарубежным банковским кредитам. Благодаря им, а также владению большим количеством сельскохозяйственных угодий, агрохолдинги производят дешевую сельскохозяйственную продукцию, и это дает им возможность вытеснять с продовольственного рынка мелких и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей.
— Зачем государству нужно монопольное положение на рынке земли?
— Вопрос очень важный и интересный. Я могу ответить в контексте, как на него отвечают должностные лица. В частности, многие из них считают, что решить проблему продовольственной безопасности страны в нынешней ситуации можно исключительно при условии ренационализации земель. То есть, возвращения части приватизированных земель, и, замечу, — значительной части, в собственность государства. Причем эти земли должны быть сконцентрированы в Государственном земельном банке. А он уже будет передавать их в пользование, будет зарабатывать на этом деньги и предоставлять их в виде дешевых кредитов мелким и средним сельскохозяйственным товаропроизводителям. Таким образом, будет поддерживаться село.
Мне кажется, что вопрос ставится не весьма корректно. Исторический опыт показывает, что государство зарекомендовало себя плохим сельскохозяйственным товаропроизводителем. Это касается не только Украины. Именно поэтому в странах с развитой экономикой – в европейских странах, США, Канаде и в тех странах, где рыночная экономика динамично развивается, например, в Китае, акцент делается на развитие частной инициативы.
Государство может контролировать использование земель, но это необязательно делать путем национализации участков сельскохозяйственного назначения, концентрации земельной собственности в руках одного собственника. Даже если он олицетворяет государство. Такой путь неверный.
— Кто еще, кроме государства, будет игроком на рынке земли?
— Мировая практика доказывает, что земельный рынок становится успешным лишь в том случае, когда он удовлетворяет публичные и частные интересы. Публичные интересы ассоциируются с интересами государства, а частные, как правило, ассоциируются с интересами мелких, средних и крупных сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Почему во многих странах мира государство считает необходимым учитывать интересы мелких и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей? Ответ простой. Потому что мелкие и средние сельскохозяйственные товаропроизводители в большей степени учитывает социальные интересы сельских территорий. Они создают большее количество рабочих мест, платят налоги по месту регистрации, собственники таких сельскохозяйственных формирований проживают в сельской местности и заинтересованы в ее развитии.
Поэтому государства, которые поняли такую особенность, стараются найти баланс между эффективностью сельскохозяйственного производства, которая в большей степени связывается с крупным и сверхкрупным аграрным бизнесом, и социальным аспектом сельскохозяйственного производства, связанного с развитием мелкого и среднего сельского хозяйствования.
— Законопроект содержит норму, согласно которой гражданин Украины может купить земельный участок лишь при условии, если он не менее трех лет проживает в местности, где этот участок расположен. Как эта норма может сработать?
— Я не уверен, что эта норма сработает, поскольку предусматривает слишком много «если».
Если человек проживает в определенной местности и захочет купить земельный участок. Это – первое условие. Второе – если в этой местности кто-то захочет продать земельный участок. Ведь если не окажется такого желающего, то нечего будет покупать. Третье условие – если стороны сойдутся в цене и заключат договор. И этот перечень «если» можно продолжить.
Как видим, схема купли-продажи земли украинским гражданам слишком усложнена. Но проблема заключается не только в этом.
Упомянутое правовое предложение не учитывает общего направления конституционного регулирования прав и свобод человека. Украинская Конституция предусматривает, что принимать новые законы, ограничивающие ранее предоставленные законами Украины права и свободы, недопустимо. А тут у нас именно такой случай.
— В чем эти ограничения проявляются?
— Если гражданин захочет приобрести земельный участок, это означает, что он готовится стать сельскохозяйственным производителем. Он проживает в сельской местности, накапливает опыт сельского хозяйствования, значит, нуждается в земельном участке.
Но может случиться так, что в той местности, где он проживает, никто и не продает землю. Вопрос – что ему делать? Ожидать подходящего момента, который может и не наступить?
Представим другую ситуацию – нашелся желающий продать земельный участок. Но в законопроекте «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержатся нормы, позволяющие государству, территориальным общинам и Государственному земельному банку перехватить ее. Таким образом, человек будет лишен возможности реализовать свое конституционное право – на конкурсной основе приобрести в собственность земельный участок сельскохозяйственного назначения.
— Как эта норма законопроекта может повлиять на инвестиционную привлекательность земельных участков, предлагаемых к продаже?
— Тут есть прямая зависимость. Гражданин, покупающий землю, уже является инвестором. Он тратит деньги не только на приобретение земельного участка. Часть средств он откладывает для того, чтобы наладить на ней сельскохозяйственное производство. И если эту норму не отменить, то найдется немало наших соотечественников, которые не смогут реализоваться как потенциальные инвесторы.
Теперь относительно других потенциальных инвесторов – сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе, и агрохолдингов. Поскольку государству, территориальным общинам и Государственному земельному банку предоставляется фактически исключительное право на приобретение земли сельскохозяйственного назначения, то, опять-таки, до этих инвесторов очередь может не дойти.
— Земля сельскохозяйственного назначения будет продаваться исключительно тем людям, которые имеют намерение заниматься сельскохозяйственным производством, или также тем, кто хочет иметь ее как капитал, сдавать в аренду и от этого получать доход?
— Проект закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» составлен таким образом, что он, прежде всего, стимулирует использование земель их собственниками.
Когда гражданин собирается приобрести земельный участок, то, в соответствии с законопроектом, должен совершить определенные действия. Одно из них – объявление намерения самостоятельно хозяйствовать на ней. Лишь тогда гражданин может быть зарегистрирован как покупатель и получить разрешение на приобретение этого земельного участка. Значит, законопроект стимулирует собственника-производителя сельскохозяйственной продукции, но не собственника-арендодателя.
— Но такой подход может сузить возможности рынка земли, ведь уменьшается количество потенциальных покупателей…
— Однозначно! Я глубоко уверен в том, что, предоставляя украинским гражданам доступ к рынку земель сельскохозяйственного назначения, никто не должен ограничивать их возможности использования земельных участков. Любой гражданин может накопить финансовые ресурсы и приобрести земельный участок. Но представим, что на этом его финансовые ресурсы исчерпались. Ему нужно где-то заработать деньги для того, чтобы купить тот же трактор, комбайн, другую технику. Какое-то время он мог бы зарабатывать нужные деньги путем передачи земли в аренду. А так он лишается такой возможности.
К тому же минимальный срок аренды, предусмотренный законопроектом, составляет 7 лет. Сейчас рабочая группа по подготовке законопроекта собирается даже увеличить его. Если человек, приобретя земельный участок в собственность, расстается с ним на длительное время, то собственность превращается в антисобственность.
— В Украине постоянно акцентируется на том, что земля сельскохозяйственного назначения не будет продаваться иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам. Вместе с тем, европейский опыт доказывает, что эти ограничения носят временный характер. Как это в дальнейшем будет в нашей стране?
— Действительно, вопрос о доступе иностранцев к земельной собственности, в частности, к собственности на земли сельскохозяйственного назначения в странах Южной, Восточной и Центральной Европы и в Украине решаются в разных политико-правовых плоскостях. Первые являются членами Европейского Союза. Мы собираемся стать ассоциированным членом ЕС. Однако должен заметить, что в европейских странах действует общее правило свободного передвижения собственности, капиталов, товаров и рабочей силы. Это означает, что в каждой стране, являющейся членом Европейского Союза, граждане других стран-членов Евросоюза имеют право приобрести земельный участок.
Лишь при переходе центральноевропейских и восточноевропейских стран от статуса не членов Европейского Союза к статусу членов ЕС введены ограничения на продажу земель сельскохозяйственного назначения иностранцам-членам стран Евросоюза. В Польше, некоторых других странах такой переходной период уже закончился, но у них разрешение на приобретение земель сельскохозяйственного назначения дают лишь гражданам стран ЕС. Другим гражданам, например, гражданам Китая или Украины, такого права могут не дать, и это будет правомочно.
Почему так? Потому что эти страны защищают собственного, европейского, сельскохозяйственного производителя. Украина тоже должна предоставлять такую защиту своему сельскохозяйственному производителю, но с учетом финансово-экономического статуса нашей страны. А он заключается в том, что средний уровень доходов сельскохозяйственного бизнеса и граждан намного ниже среднего уровня доходов аграрного бизнеса в странах Европейского Союза, и намного ниже дохода тамошних граждан. Поэтому установление ограничений относительно приобретения земель сельскохозяйственного назначения в Украине абсолютно логичный шаг нашего законодателя. И в законопроекте «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» эта традиция будет продолжена.
На мой взгляд, это должно продолжаться то тех пор, пока уровень доходов производителей сельхозпродукции, граждан Украины в среднем не будет сопоставим с уровнем доходов в странах Европейского Союза. Лишь тогда мы сможем открыть двери для иностранных граждан, и это не повредит нашим национальным интересам.
