Новый год едва успел вступить в свои права, как Президент подписал ряд законов, в том числе №4050-VI, закон «О государственной службе», номинально подведя итог первого этапа административной реформы в Украине. Этот документ стал третьим в пакете законов, касающихся комплексной и масштабной дерегуляции в сфере государственного управления, заявленной действующей властью в начале каденции В.Януковича. Ему предшествовали закон «О центральных органах исполнительной власти» и внесение некоторых изменений в закон «О Кабинете Министров Украины».
Цель всех производимых перемен — создание такого механизма государственного управления, который позволил бы эффективно осуществлять еще более глобальные структурные реформы в сферах, где методы государственного регулирования и контроля имеют определяющее значение. Начиная с 2007 года, российская коммерческая группа экспертов в сфере финансов и административного управления «Про-Грамма», международная консалтинговая компания в области стратегического управления McKinsey, частные фонды Р.Ахметова «Эффективное управление» и «Развитие Украины» проводили фундаментальные исследования, по результатам которых были выработаны долгосрочные цели по реформированию социально-экономической ситуации в Украине.
Цели настолько масштабные и сложные, что, согласно мнению ведущих отечественных специалистов в сфере экономики и права, без эффективного государственного аппарата как инструмента преобразований реализовать их будет невозможно. Поэтому инициатором и главной движущей силой административных преобразований выступает Комитет по экономическим реформам при Президенте Украины.
Оглянемся назад с кратким обзором процесса реорганизации государственного аппарата. 23 декабря 2010 года Распоряжением Президента Украины №1203/2010-рп была создана Рабочая группа по разработке вопросов, связанных с оптимизацией системы центральных органов исполнительной власти в составе 20-ти человек, возглавленная Министром юстиции Александром Лавриновичем. Группа была призвана в кратчайшие сроки разработать меры приведения госаппарата в соответствие Указу Президента Украины от 9 декабря 2010 года «Об оптимизации центральных органов исполнительной власти» №1085.
По истечению сроков, установленных упомянутым Указом для подготовки мероприятий по оптимизации системы ЦОИВ, в Верховную Раду было подано два законопроекта — «О центральных органах исполнительной власти» (№8055) и «О внесении изменений в Закон Украины «О Кабинете Министров Украины»» (№8056). В марте 2011 года они были проголосованы Радой, а в апреле подписаны Президентом. Одновременно, в конце марта, Президент внес на рассмотрение в ВР еще один проект — «О государственной службе», замешкавшийся в кулуарах парламента до середины ноября 2011 года. 10 января 2012 года утвержденный Верховной Радой документ подписал Президент, 1 января 2013 года он вступит в силу. Кроме того, 6 апреля минувшего года Президент издал Указ «Вопросы оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» №370/2011, которым, в соответствии с принятыми ВР законами, внес некоторые коррективы в Указ №1085/2010.
А 9 сентября 2011 года подписал Распоряжение №277/2011-рп «О некоторых вопросах по реализации мероприятий, связанных с оптимизацией системы центральных и местных органов исполнительной власти». Собственно, это первый документ из всех упомянутых, в котором встречается формулировка «местные органы государственной власти», и не просто встречается, а вынесена в заголовок.
Данное распоряжение содержит следующие предписания. Кабмину до 15 октября 2011 года утвердить предельную численность сотрудников территориальных представительств ЦОИВ. Министерствам и другим центральным органам исполнительной власти в двухнедельный срок внести предложения по оптимизации механизма реализации государственной политики на местном уровне, в том числе по функционированию территориальных органов министерств. Вышеупомянутой Рабочей группе осуществлять мониторинг выполнения мероприятий по оптимизации механизма реализации госполитики на местном уровне. Ей же до 1 ноября текущего года внести проекты указов Президента относительно оптимизации распределения функций между территориальными органами ЦОИВ и местными государственными администрациями.
Время подачи этих документов давно истекло, следовательно, стоит полагать, что проекты указов находятся на рассмотрении в Секретариате Президента Украины. Строить догадки о вероятных сроках их обнародования и конкретном содержании не представляется возможным. К тому же сами представители власти признают, что немедленных эффектов от реформы ждать не стоит, «средний украинец» почувствует на себе ее результаты лишь после полного завершения процесса.
Можно только предположить, что мероприятия по оптимизации функционирования территориальных органов ЦОИВ и госадминистраций будут происходить в русле первого этапа центральной админреформы. А значит — будут нацелены на сокращение количества органов территориальных структур ЦИОВ и подразделений местных государственных администраций, исключение дублирования функций разными структурами (еще в феврале 2011 года, по словам Президента, в Украине существовало около 11 тысяч предприятий, которые дублируют государственные и муниципальные функции, получая финансирование из госбюджета) и совмещения одной структурой конфликтных функций.
Сюда же относим значительное сокращение штата госслужащих (таковых в Украине до оглашения курса на реформы насчитывалось без малого 300 тысяч), установление предельной численности чиновников и связанную с этим экономию бюджетных средств, сокращение количества чиновничьих категорий и рангов (5 групп по 4 подгруппы в каждой вместо существующих до сих пор 7 групп, и 9 рангов вместо 13), ликвидацию механизма перекрестного согласования кандидатур руководителей территориальных органов ЦОИВ и подразделений местных государственных администраций.
Также стоит ожидать строгого разделение политических, патронатных и государственно-служебных должностей, лишения всех местных управленческих органов политических функций, приведения номенклатуры местных административных структур в соответствие выполняемым функциям.
Напомним, что согласно принятым документам, государственные органы делятся на категории:
— министерство — орган, который формирует политику и долгосрочную перспективу;
— агентство — управляет государственной собственностью;
— инспекция — осуществляет контроль и надзор;
— служба — предоставляет государственные услуги;
— комиссия — конституциональный орган;
— перечень органов с особым статусом, ограниченный законом.
Очевидно, что административная реформа не будет реализована так скоро, как хотелось бы. Конституционная реформа может задать новые тенденции в управлении государством и повлиять на развитие регионов страны.
Предполагается, что, созданная для реализации конституционной реформы, Конституционная ассамблея будет включать специальную комиссию по вопросам административно-территориального устройства и местного самоуправления, на разовой основе сможет привлекать к своей работе представителей местных органов власти. Наработанные поправки к Основному Закону, надо полагать, лягут в основу дальнейших административных преобразований.
Результаты работы комиссии продемонстрирует проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины», прогнозировать содержание и качество которого пока рано. Мы можем лишь строить прогнозы, опираясь на те или иные заявления инициаторов реформы. Так В.Янукович неоднократно заверял общественность, что он есть и остается убежденным сторонником всенародных выборов Президента. Поэтому можно предполагать, что соответствующая норма не исчезнет из новой редакции Конституции. Однако, слова — словами, а в традициях любой «уважающей себя» украинской власти — уходя, ослаблять государственные рычаги, дабы преемникам не так просто было ими воспользоваться.
И напоследок, несколько ремарок по поводу недостатков админреформы. К ним в первую очередь следует отнести отсутствие единой концепции реформы, которая включала бы видение тех вызовов, ответом на которые она является, направлений ее реализации, и конечных целей реорганизационного процесса. То же касается и программы осуществления реформы, которая должна была бы обеспечить комплексность и согласованность мер в разных ее сферах в разные временные промежутки, централизованность институциональной и интеллектуальной организации государства.
Без этого процесс легко «спустить на тормозах», особенно в регионах. Тем более при возложении ответственности за преобразования на сами реформируемые структуры. Абсурдно верить в самоотверженное самоупразднение чиновников разных рангов. Параллельно с ликвидацией одних органов создаются другие, так же успешно дублирующие функции друг друга и паразитирующие на теле госаппарата. Меняются лишь их названия и конфигурация. В данном контексте примечателен пример с вновь созданной Госслужбой по дерегуляции и развитию предпринимательства, пришедшей на смену идентичному по функциям Государственному комитету по вопросам регуляторной политики. Обе структуры, к тому же, дублируют функции других министерств.
Административная реформа в конечном итоге должна привести к повышению эффективности государственного управления через перераспределение финансовых потоков страны, и в этом процессе регионы не должны потерять.
Олег Опимах, депутат Вышгородско районного совета.