Все надежды на то, что оно окажется окончательным, и это даст возможность упомянутому закону заработать в полную силу
4 июня 2009 года Верховная Рада приняла Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о сохранении плодородия почв», которым решила внедрить обязательное применение севооборотов. С его принятием в Земельный кодекс были внесены существенные изменения. Согласно им, земельные участки сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства должны использоваться в соответствии с разработанными и утвержденными в установленном порядке проектами землеустройства. Они должны обеспечить эколого-экономическое обоснование севооборота, упорядочение угодий и предусматривают мероприятия по охране земель.
Подробно о Законе о севооборотах, как его называют сельхозпроизводители, порожденные им проблемы и пути их решения говорим с главным юридическим советником Проекта USAID «АгроИнвест» Павлом КУЛИНИЧЕМ.
— Павел Федотович, Закон о севооборотах до сих пор распространяется не на всех сельхозпроизводителей. Кого именно не касаются его положения?
— Вводя в действие Закон о севооборотах, законодатель принял во внимание экономические возможности и связанное с ними материальное положение сельскохозяйственных товаропроизводителей. Для тех, кто хозяйствует на площади, не превышающей 100 гектаров сельскохозяйственных угодий, и, соответственно, имеет небольшие доходы, дата исполнения обязательства о применении севооборота была перенесена на 1 января 2015 года.
— Закон о севооборотах вступил в силу не сразу, а лишь через 9 месяцев после его официального опубликования – 1 августа 2010 года. И до сих пор в него вносятся существенные изменения. Почему так происходит?
— Сначала законодатель хотел предоставить сельскохозяйственным товаропроизводителям определенное время на подготовку проектов землеустройства о введении севооборота. Однако незадолго до наступления этой даты стало понятно, что они не успели подготовиться надлежащим образом. В частности, не заказали разработку проекта землеустройства о введении севооборота. А это означало, что с 1 августа 2010 года сельскохозяйственные товаропроизводители массово станут нарушителями закона. Поэтому в июне 2010 года в него были внесены изменения, которые отсрочивали дату введения его в действие. Она была перенесена на 1 января 2012 года.
Однако в течение почти двух лет лишь отдельные хозяйства смогли выполнить требование закона о введении севооборота. И немногим более чем за месяц до 1 января 2012 года законодатель вновь внес коррективы в Закон о севооборотах. На этот раз дата обязательного применения севооборота была перенесена на 1 января 2013 года.
Однако, проведя за полгода до наступления этой даты проверку сельскохозяйственных товаропроизводителей на наличие у них проектов землеустройства о применении севооборота, Государственное агентство земельных ресурсов Украины обнаружило, что из 18527 землепользователей, имеющих в обработке земельные участки сельскохозяйственного назначения площадью более 100 гектаров, лишь 200 получили проекты землеустройства. И еще 862 землепользователя заключили договора на выполнение этих работ. То есть, лишь около 0,2% сельскохозяйственных товаропроизводителей смогли заказать изготовление таких проектов землеустройства. А в Закарпатской, Ивано-Франковской, Николаевской, Тернопольской областях такие договора вообще не заключались.
Почувствовав угрозу массового невыполнения Закона о севооборотах, территориальные органы земельных ресурсов в пожарном порядке провели многочисленные совещания с сельскохозяйственными товаропроизводителями. На них они подчеркивали, что с 2013 года на землесобственников и землепользователей, которые используют земельные участки сельскохозяйственного назначения для ведения товарного сельскохозяйственного производства площадью более 100 гектаров без утвержденных проектов землеустройства, будут налагаться штрафы. Их размеры оказались достаточно большими. Так, размер штрафа, который распространялся на граждан, составлял от 50 до 100 необлагаемых минимумов доходов граждан. В денежном выражении это составляет 850-1700 гривен. Штраф, который распространялся на должностных лиц, был более существенным. Он колебался от 300 до 500 необлагаемых минимумов доходов граждан, что составляет 5100-8500 гривен.
— Как сельскохозяйственные товаропроизводители отреагировали на такие угрозы?
— Проведенная проверка обнаружила, что по состоянию на 1 февраля 2013 года из 18433 сельскохозяйственных предприятий, которые используют сельскохозяйственные земельные участки площадью более 100 гектаров, лишь 353 хозяйства, или 1,9% от их общего количества, имели разработанные проекты землеустройства о применении севооборота. А еще 2219 таких сельскохозяйственных товаропроизводителей (12,4%) заказали их разработку. Таким образом, можно сказать, что и 2013 год оказался провальным для внедрения севооборотного хозяйствования на селе.
— Сельскохозяйственные товаропроизводители, говоря дипломатическим языком, не слишком поддерживают Закон о севооборотах. Однако власть все это время не отступала от намеченной цели. Чего именно она добивалась?
— Севооборот является важным фактором рационального использования сельскохозяйственных угодий в условиях интенсивного земледелия. Он представляет собой чередование сельскохозяйственных культур (и пара) во времени и на территории согласно научному обоснованию для определенных культур нормами периодичности. Они базируются на особенностях биологического взаимодействия культур и влияния их не плодородие почв.
Другими словами, севооборот не просто позволяет предотвратить хищническое использование угодий путем непрерывного выращивания наиболее ликвидных на рынке сельскохозяйственных культур на одних и тех же землях (подсолнечник по подсолнечнику, рапс по рапсу и пр.), но и является средством планомерного повышения плодородия почв. Поэтому севооборот – очень ценное орудие в руках настоящего хлебороба.
— Чем именно Закон о севооборотах не устраивает отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей?
— Как по мне, среди ряда причин промедления с введением севооборота основной является непродуманный подход законодателя к определению порядка разработки проектов о его применении. Так, согласно статье 52 Закона Украины «О землеустройстве» севооборот применяется исключительно на основании проектов землеустройства, которые обеспечивают эколого-экономическое обоснование севооборота и упорядочение угодий. А статьей 26 этого же закона установлено, что разработчиками документации по землеустройству могут быть юридические лица, владеющие необходимым техническим и технологическим обеспечением и в составе которых по основному месту работы работает не менее двух сертифицированных инженеров-землеустроителей, ответственных за качество работ по землеустройству. Такие же услуги могут оказывать и физические лица – предприниматели, на которых также распространяются подобные высокие требования. Значит, действующее законодательство предусматривает разработку проектов ведения севооборота исключительно в форме проектов землеустройства и позволяет их подготовку лишь посторонним по отношению к землеробам лицам – землеустроительным организациям или землеустроителям.
Однако, во-первых, проекты землеустройства являются официальными документами. Процедура их разработки и утверждения требует принятия значительного количества решений и длительна по времени. Порядок разработки и утверждения проектов землеустройства об использовании севооборота урегулирован специальным постановлением Кабинета Министров Украины от 2 ноября 2011 года «Об утверждении Порядка разработки проектов землеустройства, которые обеспечивают эколого-экономическое обоснование севооборота и упорядочение угодий». Именно поэтому большая группа сельскохозяйственных предприятий инициировала рассмотрение судом вопроса о признании недействительным и отмене этого постановления. Их мотивы вполне понятны. Ведь по действующему законодательству для разработки и утверждения проекта землеустройства о введении севооборота необходимо осуществить большое количество юридически значимых действий. Они предусматривают:
1) подачу сельскохозяйственным товаропроизводителем в соответствующий орган власти ходатайства о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства;
2) принятие органом власти решения о проведении работ по землеустройству о разработке проекта севооборота;
3) заключение с землеустроительной организацией (инженером-землеустроителем) договора на изготовление проекта землеустройства о введении севооборота;
4) согласование проекта землеустройства о введении севооборота с соответствующим советом или местной администрацией;
5) подачу проекта землеустройства о введении севооборота на проведение государственной экспертизы землеустроительной документации. Такая экспертиза осуществляется государственными органами земельных ресурсов, которые после проведения административной реформы не несут ответственности за сохранение качества сельскохозяйственных земель;
6) утверждение проекта землеустройства о введении севооборота заказчиком – сельскохозяйственным товаропроизводителем;
7) внесение в Государственный земельный кадастр сведений об утверждении проекта землеустройства о введении севооборота (осуществляет разработчик проекта);
8) предоставление материалов проекта землеустройства о введении севооборота в Государственный фонд документации по землеустройству (осуществляет разработчик проекта).
Во-вторых, за разработку проекта землеустройства о введении севооборота заказчик должен заплатить разработчику стоимость его услуг по разработке этого проекта, которая устанавливается по договоренности сторон. Известны случаи, когда стоимость таких услуг достигала 100 гривен с гектара площади, на которую разрабатывался такой проект. Поэтому, используя площадь угодий размером, скажем, 101 гектар, сельскохозяйственный товаропроизводитель должен был выложить за проект землеустройства о введении севооборота, как минимум, 10 тыс. гривен. А для агрария это большие деньги.
В-третьих, утвержденный проект землеустройства о введении севооборота является документом, которого сельскохозяйственное предприятие или фермерское хозяйство должны строго придерживаться, не имея права самостоятельно вносить в него изменения.
В-четвертых, севооборот многоаспектен. Применение севооборота является не только землеохранным, но и производственным, агробизнесовым мероприятием, призванным обеспечить выращивание определенных сельскохозяйственных культур в соответствии с конъюнктурой аграрного рынка.
Проекты о введении севооборота – это главным образом агроэкологические проекты, направленные на организацию прибыльного выращивания растениеводческой продукции в соответствии с конъюнктурой рынка продовольственной продукции с соблюдением землеохранных требований. Поэтому право выбора и главная роль в разработке проектов применения севооборота должны принадлежать сельскохозяйственным товаропроизводителям. Последние также должны быть наделены правом корректировки таких проектов в соответствии с конъюнктурой рынка, но с соблюдением правил чередования сельскохозяйственных культур на полях севооборота.
В-пятых, нецелесообразно разрабатывать проекты о применении севооборота как проекты землеустройства еще и потому, что нет потребности в фиксации четких границ полей севооборота по правилам землеустройства, то есть, с привязкой линий прохождения таких границ к пунктам национальной геодезической сети. Это очень дорого стоит, но не предоставляет никаких преимуществ.
— Что нужно сделать для того, чтобы «севооборотные» условия были приемлемыми для сельскохозяйственных товаропроизводителей?
— Законодательство о введении севооборота нуждается в существенном усовершенствовании. По моему мнению, в него должны быть внесены существенные изменения. Они должны предусматривать, что такие проекты должны разрабатываться и утверждаться самими сельскохозяйственными товаропроизводителями, имеющими в штате специалистов по агрономии или же привлеченными на договорной основе другими специалистами в отрасли земледелия.
Проекты о введении севооборота должны подлежать (при необходимости) не землеустроительной, а специализированной агроэкологической экспертизе. Она должна быть бесплатной и функционировать в системе Государственной службы охраны почв Министерства аграрной политики и продовольствия Украины. Создание такой службы предусмотрено законом.
Основным юридическим критерием соблюдения сельскохозяйственными товаропроизводителями требований законодательства об охране угодий должно быть не наличие или отсутствие проекта применения севооборота, а положительная динамика качественного состояния таких угодий. Считаю, что реализация вышеупомянутых изменений в законодательстве Украины о севооборотах посодействует как обеспечению охраны сельскохозяйственных угодий, так и ведению прибыльного сельскохозяйственного производства.
Михаил ВЕРНИГОРА,
Национальный пресс-клуб по аграрным и земельным вопросам
